Un bien appartenant à une personne publique, affecté à un service public et spécialement aménagé à cette fin, entre en principe dans le domaine public. Toutefois, et sous certaines conditions, la jurisprudence reconnaît qu’un ouvrage public peut exister en dehors du domaine public. Dès lors, son déclassement suppose non seulement sa désaffectation effective, mais aussi l’adoption d’un acte administratif qui le constate.
Dans le cadre d’une opération de réorganisation d’un équipement économique, le Conseil d’État a été saisi le 12 mars dernier afin de se prononcer sur la légalité de plusieurs décisions successives prises par une communauté urbaine, visant à modifier le périmètre d’un marché de gros, à déclasser certaines parcelles et à autoriser leur vente à un opérateur privé.
Dans l’affaire jugée, entre 2017 et 2019, la communauté urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole avait, par le biais de plusieurs décisions, modifié le règlement intérieur du marché afin de réduire son périmètre, puis prononcé le déclassement des parcelles concernées du domaine public. Finalement, cette dernière a autorisé la vente des bâtiments concernés à une société civile immobilière (SCI).
Ces actes ont été attaqués par plusieurs acteurs économiques, dont l’association des producteurs du marché.
Si le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté leurs demandes, la Cour administrative d'appel de Toulouse a annulé l’ensemble des actes litigieux au motif que la désaffectation ne pouvait être légalement prononcée en présence d’une occupation partielle persistante du site. Également, elle invoque un vice de procédure tiré de l’absence de note explicative accompagnant la décision du bureau communautaire.
La communauté urbaine de Perpignan s’est alors pourvue en cassation devant le Conseil d'État.
Dans sa décision, le Conseil d'État est venu rappeler que le bureau d’un établissement public de coopération intercommunale n’est pas un organe délibérant au sens du Code général des collectivités territoriales. Bien qu’il puisse recevoir délégation, il ne peut se voir imposer les obligations prévues pour les conseils municipaux, et notamment celle de transmettre une note explicative de synthèse préalable. En conséquence, les décisions prises par le bureau ne sont pas soumises à cette exigence.
La Cour administrative d'appel avait toutefois annulé une décision au motif du défaut de note de synthèse. Le Conseil d'État a jugé que cette position constituait une erreur de droit.
Le Conseil d'État réaffirme alors qu’une collectivité peut légalement décider de réorganiser un service public, notamment en modifiant son périmètre, même si certains occupants continuent d’y exercer une activité commerciale. La désaffectation d’un bien du domaine public ne suppose pas nécessairement une cessation complète d’activité, dès lors qu’une volonté claire de mettre fin à son usage public est formalisée. L’existence d’une occupation résiduelle ne fait pas obstacle à une telle décision.
En l’espèce, la Cour administrative d’appel avait estimé que la persistance d’une activité au sein des bâtiments litigieux excluait toute désaffectation, et en avait déduit un détournement de pouvoir de la part de la collectivité. Le Conseil d’État rappelle que la désaffectation et le déclassement d’un bien doivent être appréciés à partir de critères objectifs, indépendamment des usages ponctuels ou résiduels, dès lors que les aménagements ne répondent plus à leur vocation de service public.
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